0546-7760666
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為貫徹落實《中華人民共和國土壤污染防治法》，規(guī)范農(nóng)用地土壤污染責任人的認定，我部研究起草了《農(nóng)用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見稿）》。現(xiàn)向社會公開征求意見。
各機關(guān)團體、企事業(yè)單位和個人均可提出意見和建議。有關(guān)意見于2019年11月5日前書面反饋我部（電子文檔請同時發(fā)至聯(lián)系人郵箱）。
聯(lián)系人：土壤生態(tài)環(huán)境司 王斌、楊偉
地 址：北京市西城區(qū)西直門南小街115號
郵 編：100035
電 話：（010）56500676、56500677
傳 真：（010）56500688
郵 箱：turangguanlichu@mee.gov.cn
附件：1. 農(nóng)用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見稿）
2. 農(nóng)用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見稿）編制說明
附件1：
農(nóng)用地土壤污染責任人認定辦法（試行）
（征求意見稿）
目 錄
第一章 總則
第二章 啟動與調(diào)查
第三章 審查與認定
第四章 其他事項
第五章 附則
第一章 總 則
第一條 【目的依據(jù)】為規(guī)范農(nóng)用地土壤污染責任人的認定工作，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國土壤污染防治法》等相關(guān)法律，制定本辦法。
第二條 【適用范圍】本辦法適用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門在依法履行行政監(jiān)管職責中，農(nóng)用地土壤污染責任人不明確或者存在爭議的土壤污染責任人認定活動。
本辦法所稱的農(nóng)用地土壤污染責任人認定，主要適用于耕地、園地、林地、草地。
第三條 【責任人】本辦法所稱農(nóng)用地土壤污染責任人，是指：
（一）1979年9月13日《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》生效后，排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚散污染物或者其他有毒有害物質(zhì)等，造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔風險管控和修復責任的單位和個人。
?。ǘ┻`法生產(chǎn)、銷售不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔風險管控和修復責任的生產(chǎn)經(jīng)營者。
（三）違法使用不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔風險管控和修復責任的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。
涉及土壤污染責任的單位和個人是指具有前款行為，可能造成土壤污染的單位和個人。
第四條 【認定管轄】責任人的認定由農(nóng)用地所在地縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門負責。
對管轄發(fā)生爭議的，報請上一級行政機關(guān)協(xié)商指定管轄。
第五條 【認定分工】農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門牽頭組織農(nóng)用地土壤污染責任人認定。
耕地由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門牽頭認定土壤污染責任人；林地、草地，由林草主管部門牽頭認定土壤污染責任人；園地由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門按照職責分工牽頭認定土壤污染責任人。
第六條 【協(xié)助土壤污染狀況調(diào)查的義務(wù)】農(nóng)用地及周邊曾存在的涉及土壤污染責任的單位和個人負有協(xié)助開展土壤污染狀況調(diào)查的義務(wù)。
第七條 【鼓勵責任份額協(xié)商】鼓勵涉及土壤污染責任的多個單位和個人之間就責任承擔及責任份額達成協(xié)議，責任份額按照各自對土壤的污染程度確定。無法協(xié)商一致的，原則上平均分擔責任。
因土壤污染責任爭議導致未及時管控土壤污染風險，造成他人人身、財產(chǎn)損失，或者損害國家利益、社會公共利益的，土壤污染責任人應(yīng)當依法承擔相應(yīng)責任。
第八條 【鼓勵線索舉報】鼓勵任何組織和個人提供土壤污染責任人認定的有關(guān)線索。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門應(yīng)當會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門向社會公布線索舉報方式。對實名舉報并查證屬實的，給予獎勵。
第九條 【鼓勵主動管控和修復】國家鼓勵和支持涉及土壤污染責任的單位和個人自愿實施土壤污染風險管控和修復。
第二章 啟動與調(diào)查
第十條 【依職權(quán)啟動】土壤污染責任人不明確或者存在爭議，且需要采取風險管控措施或者實施修復的農(nóng)用地，符合下列情形之一的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同相關(guān)部門制定年度工作計劃，啟動農(nóng)用地土壤污染責任人認定：
?。ㄒ唬┲苓呌忻黠@污染源排放的；
（二）傾倒、堆存、填埋有毒有害物質(zhì)或固體廢物的；
?。ㄈ┩都硬缓细褶r(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體投訴舉報農(nóng)用地土壤污染，經(jīng)查證符合上述情況的，應(yīng)當及時開展土壤污染責任人認定。
第十一條 【調(diào)查的組織】農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門在啟動認定之日起10個工作日內(nèi)，可以成立調(diào)查組調(diào)查，也可以指定或者委托調(diào)查機構(gòu)開展調(diào)查工作。
調(diào)查機構(gòu)應(yīng)當具備土壤污染責任人認定所需要的專業(yè)技術(shù)能力。調(diào)查機構(gòu)、調(diào)查人員應(yīng)當與調(diào)查的農(nóng)用地和涉及土壤污染責任的單位和個人沒有直接利害關(guān)系。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當提供受污染農(nóng)用地區(qū)域及周邊農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品使用情況，規(guī)?；B(yǎng)殖情況及有關(guān)行政處罰情況等相關(guān)信息和資料；林草主管部門應(yīng)當提供林地、草地利用過程中有關(guān)行政處罰情況等相關(guān)信息和資料；生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當提供農(nóng)用地及周邊歷史上污染事件應(yīng)急處理情況，所涉及經(jīng)營單位和個人經(jīng)營活動中因污染受到行政處罰情況等信息和資料；自然資源主管部門應(yīng)當提供農(nóng)用地及周邊土地、礦產(chǎn)等資源開發(fā)利用情況及有關(guān)行政處罰情況，地球化學背景調(diào)查，水文地質(zhì)信息等相關(guān)信息和資料。
農(nóng)用地及周邊曾從事生產(chǎn)經(jīng)營的單位和個人應(yīng)當提供生產(chǎn)經(jīng)營活動中污染事故、污染物排放、生產(chǎn)工藝等信息和資料；農(nóng)藥、化肥生產(chǎn)者、經(jīng)營者應(yīng)當提供該農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)、銷售記錄等信息和資料；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當提供農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的使用記錄等信息和資料。
第十二條 【調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)職責】調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)履行下列職責：
?。ㄒ唬┱{(diào)查涉及土壤污染責任的單位和個人的污染行為；
（二）調(diào)查污染行為與農(nóng)用地土壤污染之間的因果關(guān)系；
?。ㄈ┨岢鐾寥牢廴矩熑稳?；
（四）提交責任人調(diào)查報告。
第十三條 【配合調(diào)查規(guī)定】調(diào)查人員有權(quán)向有關(guān)單位和個人了解與土壤污染有關(guān)的情況，并要求其提供相關(guān)文件、資料。
第十四條 【技術(shù)鑒定】調(diào)查組開展調(diào)查，需要進行技術(shù)鑒定的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門可以會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門指定或者委托相關(guān)技術(shù)機構(gòu)開展土壤污染責任人認定的技術(shù)評估、鑒定等。
第十五條 【因果關(guān)系判定】符合下列條件的，可以判定污染行為與土壤污染之間存在因果關(guān)系：
（一）在農(nóng)用地土壤中檢測出特征污染物，且含量超出國家、地方、行業(yè)標準限制，或者超出對照區(qū)含量；
?。ǘ┩寥牢廴矩熑稳说拇嬖跁蜣r(nóng)用地土壤排放或者添加該污染物；
（三）受污染農(nóng)用地土壤可以排除其他相同或相似污染源的影響；
?。ㄋ模┦芪廴巨r(nóng)用地土壤可以排除非正常因素的影響，如高背景值、氣候變化、病蟲害、自然災(zāi)害等。
第十六條 【無法確定責任人的情形】符合以下情形之一的，可以提出無法確定責任人的意見：
（一）不存在或無法認定因果關(guān)系；
（二）因逃逸、信息不全等原因無法核實責任人具體身份；
?。ㄈ┮蛏婕巴寥牢廴矩熑蔚膯挝缓蛡€人滅失，導致證據(jù)不足的。
第十七條 【調(diào)查期限】調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)應(yīng)當自啟動調(diào)查之日起90個工作日內(nèi)提交調(diào)查報告；情況復雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)完成認定的，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門批準，可以適當延長，但延長的期限原則上不得超過30個工作日。
監(jiān)測、技術(shù)評估、鑒定等時間不計入調(diào)查期限。
第十八條 【調(diào)查報告內(nèi)容】調(diào)查報告應(yīng)當包括下列內(nèi)容：
?。ㄒ唬┺r(nóng)用地及污染情況概述；
（二）調(diào)查過程概述；
?。ㄈ┴熑稳苏J定意見；
?。ㄋ模┓煞ㄒ?guī)和技術(shù)依據(jù)；
?。ㄎ澹┢渌马?。
調(diào)查報告應(yīng)當附具有關(guān)證據(jù)材料。
第三章 審查與認定
第十九條 【調(diào)查報告的審查】調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)應(yīng)當將調(diào)查報告送土壤污染責任人認定委員會進行審查。
認定委員會由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門專職工作人員和有關(guān)專家組成。
認定委員會自收到調(diào)查報告之日起15個工作日內(nèi)進行審查，出具審查意見。審查意見應(yīng)當包括以下內(nèi)容：
?。ㄒ唬┱{(diào)查報告提出的事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分、適用法律是否正確；
?。ǘ┱{(diào)查程序是否合法合規(guī)。
認定委員會應(yīng)當依據(jù)審查意見，作出是否通過審查的結(jié)論。
第二十條 【審查通過的處理】調(diào)查報告通過審查的，認定委員會應(yīng)當將調(diào)查報告及審查意見報送農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門。
第二十一條 【審查不通過的處理】調(diào)查報告沒有通過審查的，應(yīng)當退回調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)補充調(diào)查或重新調(diào)查。調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)應(yīng)當自調(diào)查報告退回之日起30個工作日內(nèi)重新提交調(diào)查報告。
第二十二條 【調(diào)查報告的批復】農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門應(yīng)當在收到調(diào)查報告及審查意見之日起15個工作日內(nèi)，會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門作出批復；特殊情況下，批復時間可以適當延長，但延長的時間最長不超過30個工作日。
批復送達土壤污染責任人后，責任人認定工作即告結(jié)束。
第四章 其他事項
第二十三條 【陳述申辯】在土壤污染責任人調(diào)查、審查過程中以及批復前，應(yīng)當充分聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、涉及土壤污染責任的單位和個人的陳述、申辯。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體、涉及土壤污染責任的單位或者個人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當予以采納。
第二十四條 【責任承擔】土壤污染責任人應(yīng)當按照批復，依照《中華人民共和國土壤污染防治法》規(guī)定實施土壤污染風險管控和修復，并依法承擔相關(guān)費用。
土壤污染責任人對認定批復不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
第二十五條 【歸檔保存】責任人認定結(jié)案的材料，應(yīng)當按照一案一卷、文書齊全、手續(xù)完備的要求立卷歸檔。檔案材料保存期限為30年。
土壤污染責任人認定結(jié)束后，可以向地方人民政府指定的負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作的相關(guān)部門或機構(gòu)通報相關(guān)情況。
第二十六條 【終止情形】符合下列情形之一的，可以終止認定程序：
?。ㄒ唬┩寥牢廴矩熑稳酥g協(xié)商達成一致的；
?。ǘ┩寥牢廴矩熑稳苏J定過程中，經(jīng)訴訟或仲裁等司法程序確認土壤污染責任的。
第二十七條 【紀律要求】調(diào)查、審查與認定的有關(guān)單位和人員在相關(guān)工作中應(yīng)當誠信公正、恪盡職守，不得擅自發(fā)布有關(guān)信息，不得牟取私利，發(fā)現(xiàn)存在徇私舞弊的，依法追究相關(guān)責任。
第五章 附 則
第二十八條 【產(chǎn)生責任人不明確或有爭議的情形】產(chǎn)生責任人不明確或有爭議的情形包括：
（一）農(nóng)用地周邊曾存在多個污染源的；
?。ǘ┺r(nóng)用地上存在多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的；
?。ㄈ┺r(nóng)用地土壤污染存在多種來源的；
（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織使用的農(nóng)藥、化肥涉及到多家生產(chǎn)經(jīng)營者的；
（五）其他情形。
第二十九條 【不合格的農(nóng)藥、化肥定義】不合格的農(nóng)藥、化肥是指違反《農(nóng)藥管理條例》《肥料登記管理辦法》及其他有關(guān)規(guī)定的農(nóng)藥、化肥。
第三十條 【制定實施細則】?。▍^(qū)、市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門可以根據(jù)本辦法，結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定具體實施細則，并報農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部備案。
第三十一條 【認定費用】開展農(nóng)用地土壤污染責任人認定的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門，依據(jù)《中華人民共和國土壤污染防治法》第七十條規(guī)定，應(yīng)當向同級人民政府申請資金用于責任人認定。
第三十二條 【生效時間】本辦法自2020年7月1日起施行。
附件2：
農(nóng)用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見稿）編制說明
為貫徹落實土壤污染防治法關(guān)于“土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定……認定辦法由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定”的規(guī)定，我部組織起草了《農(nóng)用地土壤污染責任人認定辦法（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）。有關(guān)情況說明如下。
一、背景
土壤污染責任人認定涉及當事人的切實利益，涉及歷史責任人認定等法律問題，是需要在實踐中進一步探索的一個難點。
土壤污染防治法通過制度設(shè)計盡可能減少需要認定的情形，如鼓勵和支持有關(guān)當事人自愿實施土壤污染風險管控和修復。只有土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，才進行認定。
在制定土壤污染防治法過程中，全國人大提出，注意把握積極穩(wěn)妥，扎實推進的原則。從我國土壤污染防治工作起步較晚，經(jīng)驗不多的實際出發(fā)，對有經(jīng)驗、看得準的，盡量細化；還需要繼續(xù)探索積累經(jīng)驗的，在法律上為實踐留下一定空間。這也是《辦法》起草和制度設(shè)計需要遵循的重要原則。
二、編制過程
2018年12月，我部組織環(huán)境規(guī)劃院啟動《辦法》編制工作。2019年1月，我部函請農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局、自然資源部分別推薦了部門聯(lián)系人和專家參與《辦法》編制工作。4月上旬，我部分別召開了法學專家座談會，石油化工、有色金屬、鋼鐵等有關(guān)行業(yè)協(xié)會及部分企業(yè)座談會，研討農(nóng)用地土壤污染責任人認定的相關(guān)重點和關(guān)鍵問題，經(jīng)反復研究形成《辦法》初稿。4月底至5月初，召開農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家林草局等部門座談會和部分?。▍^(qū)、市）生態(tài)環(huán)境部門座談會，進一步征求意見。5月，征求了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國家林草局相關(guān)司局以及部內(nèi)相關(guān)司局和直屬單位意見，此后，經(jīng)反復研究修改，于2019年8月30日報部長專題會審議通過《辦法》征求意見稿草案，并進一步經(jīng)修改完善形成征求意見稿。
三、主要內(nèi)容
《辦法》包括總則、啟動與調(diào)查、審查與認定、其他事項、附則等5章32條。
第一章總則，包括目的依據(jù)、適用范圍、責任人定義、認定管轄、認定分工、鼓勵事項等。
第二章啟動與調(diào)查，明確了啟動情形、調(diào)查的組織、調(diào)查職責、技術(shù)鑒定、因果關(guān)系判定、無法確定責任人的情形、調(diào)查期限、調(diào)查報告內(nèi)容等。
第三章審查與認定，明確了審查的組織和審查內(nèi)容、審查后的處理、調(diào)查報告的批復等。
第四章其他事項，明確了陳述申辯、責任承擔、歸檔保存、終止情形、紀律要求等。
第五章附則，包括不明確或有爭議的情形、不合格農(nóng)藥化肥的定義、制定實施細則、認定費用、生效時間等。
四、重點問題的說明
（一）關(guān)于適用范圍
《辦法》第二條規(guī)定本辦法適用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門依法履行行政監(jiān)管職責中，農(nóng)用地土壤污染責任人不明確或者存在爭議的土壤污染責任人認定活動，這也是當前農(nóng)用地土壤污染責任人認定工作的重點。民事糾紛的責任人認定應(yīng)當依據(jù)民事法律予以確定，不適用本《辦法》。
（二）關(guān)于土壤污染責任人的定義
1.關(guān)于責任人認定的溯及力
?。?）關(guān)于工礦等活動造成的農(nóng)用地污染
1979年9月13日全國人民代表大會常務(wù)委員會令第二號公布試行的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》第六條已明確規(guī)定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對環(huán)境的污染和破壞……已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應(yīng)當按照誰污染誰治理的原則，制定規(guī)劃，積極治理”。
因此，《辦法》第三條規(guī)定了第一類土壤污染責任人，即1979年9月13日《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》生效后，排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚散污染物或者其他有毒有害物質(zhì)等，造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔風險管控和修復責任的單位和個人。
從國際上看，在土壤污染責任人認定上溯及以往也是不少發(fā)達國家的做法，如美國對《超級基金法》生效前造成土壤污染的企業(yè)也要求承擔責任。
（2）農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成的農(nóng)用地污染
《辦法》第三條規(guī)定了第二類農(nóng)用地土壤污染責任人，指生產(chǎn)、銷售不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔風險管控和修復責任的生產(chǎn)經(jīng)營者；以及使用不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染，需要依法承擔風險管控和修復責任的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。
該類責任人認定僅追究2019年1月1日土壤污染防治法生效后的責任。主要考慮是《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》規(guī)定的“誰污染，誰治理”原則，適用于“企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計、建設(shè)和生產(chǎn)”，不包括農(nóng)業(yè)活動。此外，從國際上看，也尚未發(fā)現(xiàn)有對農(nóng)藥、化肥導致的土壤污染溯及既往的案例。
2.關(guān)于是否區(qū)分合法和非法排污
?。?）關(guān)于工礦等活動造成的農(nóng)用地污染
土壤污染防治法生效后，工礦等活動無論是非法排污，還是正常生產(chǎn)經(jīng)營過程造成的土壤污染，均應(yīng)當承擔土壤污染防治責任。
經(jīng)綜合考慮，《辦法》第三條對于土壤污染防治法生效前工礦等活動造成農(nóng)用地污染的土壤污染責任人認定未區(qū)分是否合法排污。主要考慮是：關(guān)于歷史上是否合法排污的調(diào)查取證困難，實踐中難以操作，由此可能導致很多歷史遺留土壤污染無責任人承擔，這難以令社會公眾信服。同時，即使是正常生產(chǎn)經(jīng)營活動造成污染的單位和個人，盡管沒有明顯的違法責任，但是其在污染的同時獲得了經(jīng)濟利益，基于“受益者負擔”的考慮，也應(yīng)承擔一定的修復義務(wù)。
（2）農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成的農(nóng)用地污染
《辦法》第三條對農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染的責任人認定區(qū)分是否合法，即僅針對違法生產(chǎn)、銷售和使用不合格的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的情況。主要是實踐中區(qū)分是否違法生產(chǎn)、銷售、使用不合格農(nóng)藥、化肥具有可操作性。
3.關(guān)于農(nóng)藥、化肥生產(chǎn)者、銷售者的責任
農(nóng)藥、化肥導致土壤污染的主要原因是不合格的農(nóng)藥、化肥。生產(chǎn)、銷售不合格農(nóng)藥、化肥的單位雖不是直接污染土壤的行為人，但其生產(chǎn)、銷售行為與使用不合格農(nóng)藥、化肥的行為共同造成了土壤污染。因此，《辦法》第三條將責任人認定延伸到農(nóng)藥、化肥使用者以外的生產(chǎn)者、銷售者。
4.關(guān)于個體農(nóng)戶的責任
《辦法》第三條未將因使用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染的個體農(nóng)戶納入責任人認定范疇。
主要考慮是個體農(nóng)戶使用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品造成農(nóng)用地土壤污染的，不屬于當前的突出問題；且多數(shù)情況下，由個體農(nóng)戶承擔農(nóng)用地土壤污染風險管控或修復責任，不具有經(jīng)濟技術(shù)可行性。但個體農(nóng)戶因其他行為（如在農(nóng)用地堆放危險廢物等）造成土壤污染的，應(yīng)當納入責任人認定范疇。
（三）關(guān)于啟動認定的情形和條件
農(nóng)用地土壤污染狀況調(diào)查，土壤污染風險評估，農(nóng)用地分類管理，主要由政府部門主導，也就是說農(nóng)用地土壤污染狀況及其風險，主要由政府部門掌握。因此，依職權(quán)啟動是現(xiàn)階段工作的重點。
考慮到我國安全利用類或嚴格管控類農(nóng)用地正在劃定之中，涉及面較廣，責任人認定宜在實踐中逐步探索和推進。因此，《辦法》第十條提出，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同相關(guān)部門制定年度工作計劃，根據(jù)實際情況，按計劃逐步推動農(nóng)用地的責任人認定工作。
《辦法》第十條規(guī)定滿足三方面條件才啟動責任人認定：一是土壤污染責任人不明確或存在爭議的。如農(nóng)用地周邊存在多個污染源的情況下，可能出現(xiàn)上述情況。二是需要開展風險管控或修復的。按照農(nóng)用地分類管理的有關(guān)規(guī)定，對于劃分為優(yōu)先保護類農(nóng)用地的，無需采取后續(xù)風險管控和修復，不存在責任人認定的問題。劃分為安全利用類或嚴格管控類的農(nóng)用地地塊，才有認定責任人的必要。三是有以下情形之一的：（1）周邊有明顯污染源排放的；（2）傾倒、堆存、填埋有毒有害物質(zhì)或固體廢物的；（3）投加不合格農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的。本著突出重點及可行性原則，對其他無明顯污染來源的情形，不予考慮啟動認定。
此外，在發(fā)生農(nóng)用地土壤污染的情況下，為切實保障農(nóng)民等方面的權(quán)益，《辦法》第十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體投訴舉報農(nóng)用地土壤污染，經(jīng)查證符合啟動情形的，應(yīng)當及時開展土壤污染責任人認定。
（四）關(guān)于土壤污染責任人認定的組織安排
土壤污染責任人認定涉及歷史污染調(diào)查、污染因果關(guān)系判定等，情況復雜、專業(yè)性強，需要規(guī)范認定程序，并組織專業(yè)力量輔助行政機關(guān)進行認定工作。
1.開展調(diào)查
參考《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》關(guān)于組織調(diào)查組進行安全事故調(diào)查以及負責事故調(diào)查的人民政府對事故調(diào)查報告做出批復的規(guī)定和經(jīng)驗，《辦法》第十一條規(guī)定了兩種調(diào)查方式：組成調(diào)查組調(diào)查、指定或委托技術(shù)機構(gòu)開展調(diào)查，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草和生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門應(yīng)將相關(guān)資料提供給調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)。調(diào)查組或者調(diào)查機構(gòu)的主要職責是：調(diào)查污染行為，判斷污染行為與農(nóng)用地土壤污染之間的因果關(guān)系，提出土壤污染責任人，提交調(diào)查報告等。
2.審查調(diào)查報告
《辦法》第十九條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門成立土壤污染責任人認定委員會，認定委員會由行政機關(guān)專職人員和有關(guān)專家組成。認定委員會對調(diào)查報告進行審查；審查通過的，認定委員會將調(diào)查報告及審查意見報送主管部門。
主要考慮是：行政主管部門對調(diào)查報告及其證據(jù)材料應(yīng)當進行全面綜合審查，以確保據(jù)此形成的認定意見是科學的、合法合規(guī)的。成立認定委員會，有利培養(yǎng)穩(wěn)定的認定隊伍，提高認定工作的水平。
3.批復調(diào)查報告
《辦法》第二十二條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草主管部門應(yīng)當在收到調(diào)查報告及審查意見后，會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門對責任人調(diào)查報告進行批復。
（五）關(guān)于因果關(guān)系判定規(guī)則
《辦法》第十五條規(guī)定了因果關(guān)系判定的規(guī)則，即符合下列條件的，可以判定污染行為與土壤污染之間存在因果關(guān)系：一是在農(nóng)用地土壤中檢測出特征污染物，且含量超出國家、地方、行業(yè)標準限制，或者超出對照區(qū)含量；二是土壤污染責任人的存在會向農(nóng)用地土壤排放或者添加該污染物；三是受污染農(nóng)用地土壤可以排除其他相同或相似污染源的影響；四是受污染農(nóng)用地土壤可以排除非正常因素的影響，如高背景值、氣候變化、病蟲害、自然災(zāi)害等。
土壤污染防治法規(guī)定：“本法所稱土壤污染，是指因人為因素導致某種物質(zhì)進入陸地表層土壤，引起土壤化學、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象?！币虼耍寥栏弑尘爸?、氣候變化、病蟲害、自然災(zāi)害等非人為因素導致的土壤超標或農(nóng)產(chǎn)品超標問題，不屬于土壤污染責任人認定范疇。
（六）關(guān)于責任份額的分擔
涉及多個土壤污染責任人的，《辦法》第七條鼓勵多個當事人之間按照各自對土壤的污染程度劃分責任份額，達成責任承擔協(xié)議。無法協(xié)商達成一致的，原則上平均分擔責任。
上述規(guī)定參考了有關(guān)發(fā)達國家的經(jīng)驗。如英國《環(huán)境保護法1990：第ⅡA章污染土地法律指南》規(guī)定：在存在多個責任人時，根據(jù)責任方對相關(guān)污染負有責任程度的高低劃分責任；如果缺乏依據(jù)劃分責任，那么責任應(yīng)該平分。
（七）關(guān)于責任人認定的費用
依據(jù)土壤污染防治法第七十條關(guān)于“各級人民政府應(yīng)當......安排必要的資金用于下列事項……（二）各級人民政府及其有關(guān)部門組織實施的……土壤污染責任人認定……等活動”的規(guī)定，《辦法》第三十一條規(guī)定，開展土壤污染責任人認定的相關(guān)主管部門應(yīng)當向同級人民政府申請資金用于責任人認定。因此，認定工作不會加重企業(yè)負擔。
（八）關(guān)于減少責任人認定糾紛的制度設(shè)計
《辦法》鼓勵當事人之間達成責任承擔協(xié)議，鼓勵和支持相關(guān)當事人自愿實施土壤污染風險管控和修復，保證當事人的陳述申辯權(quán)等，通過制度設(shè)計，盡可能減少產(chǎn)生責任人認定糾紛的風險。
（九）關(guān)于防范廉政風險
《辦法》設(shè)計了查定分離、報告審查、陳述申辯以及紀律規(guī)定等制度，盡量降低廉政風險。
（十）關(guān)于生效時間
《辦法》規(guī)定自2020年7月1日起施行，為地方留有一定準備時間。
來源：土壤生態(tài)環(huán)境司